城市群的精髓是聯(lián)合，優(yōu)勢在整體，宗旨在分工合作。如何借力城市群的優(yōu)勢，打破水、大氣、土壤等污染治理中行政區(qū)劃的桎梏?國務(wù)院日前批復(fù)同意《長江中游城市群發(fā)展規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》)，在生態(tài)文明共建方面，《規(guī)劃》特別提出，通過加強(qiáng)環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)治、完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制及實(shí)施環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法聯(lián)動(dòng)等措施，建立健全跨區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

　　實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，城市群的發(fā)展普遍面臨的一個(gè)問題是缺乏區(qū)域?qū)用娴闹卫�。那么，長江中游城市群如何通過加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境一體化合作，進(jìn)一步突破現(xiàn)有的行政區(qū)域規(guī)劃體制，建立跨區(qū)域流域治理的有效機(jī)制，為全國跨區(qū)域環(huán)境治理提供可借鑒的經(jīng)驗(yàn)，本期城市版為您分析與解讀。

　　1城市群的產(chǎn)業(yè)要怎樣布局?

　　處理好產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化問題，充分考慮環(huán)境承載力

　　為了解決大城市面臨的各種問題，我國從上世紀(jì)90年代開始，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的長三角和珠三角地區(qū)開始試水區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，開展城市群的建設(shè)。

　　如今，長三角和珠三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化水平已經(jīng)非常高，逐漸形成了具有大小城市等級(jí)和產(chǎn)業(yè)分工密切關(guān)聯(lián)的網(wǎng)狀城市間組織結(jié)構(gòu)。環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院副院長兼總工、國家環(huán)境規(guī)劃與政策模擬重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室主任王金南在接受記者采訪時(shí)指出，20多年的實(shí)踐證明，長三角和珠三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化對解決區(qū)域環(huán)境問題起到了十分積極的作用。

　　從產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)來看，長江中游城市群內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同較為明顯。一直以來，湖南、湖北、江西三省在產(chǎn)業(yè)上存在低水平重復(fù)建設(shè)、區(qū)域間缺乏專業(yè)化分工協(xié)作、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)性差等特征，如鋼鐵行業(yè)、汽車制造行業(yè)、化工行業(yè)等。

　　跨區(qū)域的城市群規(guī)劃，要解決的核心問題就是如何處理好城市、產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化。對此，王金南認(rèn)為，長江中游城市群的整體建設(shè)有利于將這種劣勢轉(zhuǎn)變?yōu)閮?yōu)勢，通過打破行政區(qū)界限，從城市群整體角度重新布局和梳理產(chǎn)業(yè)分工與協(xié)作，將有利發(fā)揮整體競爭優(yōu)勢。

　　國家發(fā)改委地區(qū)司副司長于合軍在接受記者采訪時(shí)說：“我們做的跨區(qū)域城市群規(guī)劃并不是一個(gè)簡單的疊加，而是將城市群作為一個(gè)整體進(jìn)行考慮，將產(chǎn)業(yè)分工布局。根據(jù)《規(guī)劃》要求，在長江中游城市群建設(shè)中，在充分考慮地理空間的容納能力和自然環(huán)境承載能力的基礎(chǔ)上，對城市群中各個(gè)城市不同的功能進(jìn)行科學(xué)定位，從而促進(jìn)城市群產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整和協(xié)同發(fā)展�！�

　　那么，是不是在一定區(qū)域內(nèi)，不同城市間存在相同的產(chǎn)業(yè)就可以看作是區(qū)域間產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化呢?對此，于合軍認(rèn)為，要辯證地來看一個(gè)區(qū)域產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化和差異化問題。在一定區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)一定程度的同質(zhì)化，有利于聯(lián)手打造產(chǎn)業(yè)集群，增強(qiáng)這個(gè)區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的競爭力。在這種情況下，同質(zhì)化的核心或者關(guān)鍵是要避免惡性競爭和內(nèi)部的相互蠶食�！兑�(guī)劃》對各城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)也進(jìn)行了明確，在一些細(xì)分行業(yè)上，對于城市群內(nèi)部各城市提出不同要求，從而推動(dòng)構(gòu)建產(chǎn)業(yè)上中下游協(xié)同配套的格局，形成整體合力。

　　與此同時(shí)，《規(guī)劃》根據(jù)各個(gè)城市的資源稟賦、環(huán)境容量、發(fā)展基礎(chǔ)和發(fā)展?jié)摿�，將通過優(yōu)化基礎(chǔ)設(shè)施布局，提高各類資源、要素和設(shè)施的利用效率與共享水平，加快推動(dòng)生活方式向綠色低碳和文明健康方向轉(zhuǎn)變。

　　2怎么突破分割式發(fā)展模式?

　　建立環(huán)境管理高層協(xié)商機(jī)制，加大體制機(jī)制改革力度

　　王金南介紹說，從生態(tài)環(huán)境質(zhì)量來看，目前，長江中游城市群生態(tài)建設(shè)水平總體上好于長三角和珠三角。數(shù)據(jù)顯示，長江中游城市群森林覆蓋率為53%，要遠(yuǎn)高于長三角的30%和珠三角的49%;從環(huán)境承載力綜合評(píng)價(jià)來看，長江中游城市群的環(huán)境綜合評(píng)價(jià)得分要高于長三角和珠三角區(qū)域;在大氣環(huán)境質(zhì)量方面，3個(gè)區(qū)域都面臨著城市質(zhì)量不達(dá)標(biāo)問題;在水環(huán)境質(zhì)量方面，3個(gè)區(qū)域水資源都較豐富，干流水質(zhì)普遍較好，但城市河段黑臭、部分湖泊水質(zhì)較差。

　　在我國主體功能區(qū)規(guī)劃中，長江中游城市群的功能定位為重點(diǎn)開發(fā)地區(qū)，是長江中游城市化建設(shè)加快發(fā)展的重點(diǎn)地區(qū)。然而，隨著這個(gè)地區(qū)城市化進(jìn)程加快，區(qū)域的人口、產(chǎn)業(yè)會(huì)向城市群集聚，勢必會(huì)進(jìn)一步加劇環(huán)境污染。這對長江中游城市群區(qū)域環(huán)境承載能力提出了考驗(yàn)。

　　城市群發(fā)展是對現(xiàn)行分割式發(fā)展模式的綠色化突破，是區(qū)域?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的出路�；�于區(qū)域環(huán)境承載力等特殊性，在監(jiān)管體制方面，既要協(xié)調(diào)城市群內(nèi)各省、市之間的利益關(guān)系，又要向既監(jiān)管行政區(qū)域，又監(jiān)管跨行政區(qū)的大區(qū)域模式轉(zhuǎn)變。

　　王金南認(rèn)為，首先，應(yīng)該加強(qiáng)區(qū)域環(huán)境綜合決策機(jī)制建設(shè)，建立環(huán)境管理高層協(xié)商機(jī)制，共同協(xié)商應(yīng)對區(qū)域性的環(huán)境問題。明確生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)的整體定位，確定區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)的整體目標(biāo)和重點(diǎn)。要有一個(gè)省或市出面牽頭建立這個(gè)機(jī)制，協(xié)調(diào)解決那些單靠一個(gè)省市難以解決的重大生態(tài)環(huán)境問題，促進(jìn)和保障區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。其次，不能每個(gè)城市運(yùn)用“一畝三分地”的決策方式，要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，開展區(qū)域環(huán)境功能區(qū)劃、生態(tài)保護(hù)紅線劃定、生態(tài)保護(hù)一體化規(guī)劃的編制和實(shí)施，建設(shè)區(qū)域城市群環(huán)境共同體。

　　環(huán)�！皹�(biāo)準(zhǔn)一致化”是協(xié)同治理區(qū)域污染的前提。在王金南看來，在長江中游城市群推進(jìn)和建設(shè)過程中，必須盡早統(tǒng)一區(qū)域環(huán)境法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)，包括區(qū)域環(huán)境保護(hù)條例、行業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)動(dòng)車燃油標(biāo)準(zhǔn)等，借助“統(tǒng)一”機(jī)制驅(qū)動(dòng)城市群的產(chǎn)業(yè)升級(jí)和提升區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，而且這個(gè)時(shí)間表和路線圖盡可能提前發(fā)布，以便每個(gè)城市都有一定的準(zhǔn)備期。

　　由于城市群內(nèi)各個(gè)地區(qū)的自然環(huán)境、地形地貌、河流湖泊等分布不均衡，區(qū)域內(nèi)一些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到了環(huán)境限制而不得不承擔(dān)區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的功能。

　　國家發(fā)改委政研室主任施子海介紹說，《規(guī)劃》明確提出要加大重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)體制機(jī)制改革的力度，在建立區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制、區(qū)域利益分享機(jī)制、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展機(jī)制、統(tǒng)一市場體系建設(shè)等方面開展先行先試。

　　3如何打造生態(tài)文明示范區(qū)?

　　以水資源保護(hù)為核心，區(qū)域合作治水護(hù)水

　　長江中游城市群的建設(shè)和發(fā)展可發(fā)揮長江黃金“中三角”水道獨(dú)特的優(yōu)勢。同時(shí)，長江中游是南水北調(diào)的重要儲(chǔ)備區(qū)，水生態(tài)保護(hù)、水資源開發(fā)、水污染治理，對全國都有重要影響。目前正在建設(shè)的武漢城市圈、環(huán)長珠潭城市群、環(huán)鄱陽湖城市群，都是在“共飲長江水”的維系之下。維護(hù)長江的生態(tài)安全是長江中游城市群發(fā)展最重要的基礎(chǔ)、最核心的內(nèi)容以及最終建設(shè)的目標(biāo)，關(guān)系到建設(shè)長江中游城市群的全局。

　　在采訪中，一些業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，武漢城市圈兩型示范、長珠潭城市群兩型示范和鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)圈為長江中游城市群生態(tài)文明建設(shè)和制度創(chuàng)新提供了很好的基礎(chǔ)，因此，可以期待將長江中游城市群建成一個(gè)國家生態(tài)文明示范區(qū)。

　　正如施子海所言，長江中游城市群建設(shè)有利于共同保護(hù)長江水資源、水環(huán)境，促進(jìn)人水和諧、綠色發(fā)展，引領(lǐng)全國兩型社會(huì)建設(shè)。

　　“長江中游城市群要進(jìn)行以水資源保護(hù)為核心的生態(tài)文明建設(shè)�！毙炜锏险J(rèn)為，從湖北宜昌一直到江西省，這個(gè)生態(tài)廊道要統(tǒng)籌江河湖泊豐富多樣的生態(tài)要素，構(gòu)建以長江干流和支流為經(jīng)脈、以山、水、林、田、湖為一個(gè)有機(jī)的整體，使長江經(jīng)濟(jì)帶成為“水清、地綠、天藍(lán)”的生態(tài)走廊。

　　豐富的水資源為長江中游城市集群建設(shè)和發(fā)展提供了得天獨(dú)厚的水資源條件，并使其能成為支撐中國經(jīng)濟(jì)增長的重要力量。長江中游城市群是長江中游城市化、工業(yè)化發(fā)展水平最高的地區(qū)。隨著這個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，區(qū)域內(nèi)長江和湖泊的水資源污染等區(qū)域性、流域性的公共問題都會(huì)衍生出來。

　　業(yè)內(nèi)專家建議，長江中游城市群要建立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制，打破行政區(qū)劃格局，區(qū)域合作治水、用水，借鑒國內(nèi)外生態(tài)保護(hù)成功的經(jīng)驗(yàn)，在水資源開發(fā)利用保護(hù)進(jìn)行深度、長效合作。“打破跨行政區(qū)域各自為政的格局，形成流域環(huán)境生態(tài)保護(hù)上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制�！币晃粯I(yè)內(nèi)專家表示。

　　長江中游城市群建設(shè)是全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要增長極，因此，必須在建設(shè)中對水資源實(shí)行最嚴(yán)格的管理制度。要建立水資源、生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)制度和用途管理制度，劃定水生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行水資源有償使用制度、生態(tài)補(bǔ)償制度。在水資源配置上，劃定河流生態(tài)用水量。

　　業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，建設(shè)全國生態(tài)文明示范區(qū)，三省應(yīng)該按照中央的要求，建立高效、統(tǒng)一、嚴(yán)格一致的生態(tài)文明體系，配合地方標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)制定符合地方的法律文件;明確生態(tài)補(bǔ)償系統(tǒng)和責(zé)任機(jī)制;建立生態(tài)補(bǔ)償制度、生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度，明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w;建立上游和下游、農(nóng)村和城市、生態(tài)受益區(qū)和生態(tài)保護(hù)區(qū)之間的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。