我國秸稈資源豐富，平均年可利用量為7億噸左右，占全世界秸稈總量的30%左右，居世界之首�？傮w上看，秸稈資源主要分布在東部和中西部產糧區(qū)，70%以上的秸稈集中在四川、河南、山東、河北、江蘇、湖南、湖北等13個糧食主產區(qū)，西北地區(qū)和其他省份秸稈資源量較少。就種類而言，稻草主要在長江以南的省份，麥秸和玉米秸稈則分布在黃河與長江流域之間，以及黑龍江和吉林等地區(qū)。

　　長期以來，由于受到落后的消費觀念和生活方式的影響，加上缺乏技術支持和環(huán)境保護意識，我國對秸稈資源并沒有進行合理、高效的利用，而以傳統(tǒng)利用方式為主。當前我國秸稈主要有肥料化、飼料化、基料化、燃料化和原料化等5種利用方式，其中，肥料化、飼料化、基料化3種方式屬于農業(yè)化利用方式，燃料化及原料化利用屬于工業(yè)化利用方式。大量的農作物秸稈被棄置或者焚燒，導致大量的資源浪費和嚴重的環(huán)境污染。

　　我國秸稈綜合利用存在的問題

　　(一)秸稈的資源價值未被充分認識，利用方式缺乏重點

　　第一，秸稈的資源價值未被充分認識。秸稈焚燒年年禁，秸稈問題卻始終未得到解決。地方對秸稈禁燒重要性存在認識不到位，具有畏難、厭戰(zhàn)情緒。而只堵不疏或多堵少疏的做法，不利于秸稈問題的解決。市場未能充分發(fā)現(xiàn)秸稈作為資源應有的經(jīng)濟價值。秸稈作為一種生物質資源，其用途廣泛，轉化形式豐富，經(jīng)濟價值很高，所含有的豐富纖維質可以轉化為全系列生化產品，但現(xiàn)有秸稈利用技術水平不高、附加值低、收儲運渠道不暢導致秸稈收購價格偏低。在大部分農民的意識中，秸稈是糧食收割的廢棄物，并無多少經(jīng)濟價值，而且占用耕地，對焚燒秸稈的危害性認識不足。

　　第二，秸稈利用方式重點不突出。秸稈利用目前主要為“五料”，但不同的利用方式在秸稈的吸納量、產生的附加值等方面存在很大差別，若對秸稈利用方式重點缺乏認識，則秸稈利用的效率難以得到大幅提高。

　　(二)政策不系統(tǒng)，難以形成合力

　　第一，政策缺少細化措施的保障。國家出臺的關于秸稈綜合利用的文件有5個，大多是宏觀層面的政策，其落實有待進一步細化深化。地方層面缺乏關于秸稈綜合利用的總體規(guī)劃。而且，秸稈綜合利用缺乏國家專項資金的支持，單靠其他資金的零散支持或者地方資金難以使秸稈禁燒及綜合利用工作有效開展。

　　第二，部門職責分散，難以形成合力。環(huán)保部門管理秸稈禁燒，農業(yè)部門主要是針對秸稈沼氣制定補貼政策，能源局主要負責秸稈發(fā)電、供熱等能源化利用方式，財政部門則是從財政資金支持及稅收優(yōu)惠層面對秸稈綜合利用工作予以支持。由于各地對秸稈禁燒及綜合利用重視程度不同，專門工作機構的設置、執(zhí)行力度、落實效果也不盡相同。

　　第三，工業(yè)化利用方式的支持力度有待加強。目前各種利用方式的政策支持情況有所不同，其中，推動能源化利用的政策雖然最多，但并不完善。例如，財政部頒布的《秸稈能源化利用補助資金管理暫行辦法》只是對秸稈能源化利用項目中屬于并網(wǎng)發(fā)電的部分進行扶持，對非發(fā)電部分的補貼并未提及。此外，《暫行辦法》對給予補助的企業(yè)有“注冊資本金在1000萬元以上，年消耗秸稈量在1萬噸以上”的要求，固然能夠鼓勵秸稈發(fā)電的規(guī)�；�發(fā)展，但這一規(guī)定的門檻過高，中小型企業(yè)難以得到補貼，阻礙了民間資本對秸稈能源化產業(yè)的投資。秸稈原料化利用方式的支持政策不多，稅收優(yōu)惠力度不足，缺少明確的財政補貼規(guī)定。

　　第四，僅注重項目前期投入，缺乏持續(xù)穩(wěn)定的支持。目前出臺的政策主要是項目制，并非每年都有。而且，對項目的關注又集中在前期，延續(xù)性差。同時，對秸稈收儲運、終端產品應用等方面支持不足，不利于形成完整的產業(yè)鏈。新建秸稈發(fā)電項目的建設成本達8000—10000元／千瓦，比同等規(guī)模的火電高出一倍還多。國家雖然規(guī)定生物質上網(wǎng)電價為0.75元／千瓦時，高于火電上網(wǎng)電價約0.3元／千瓦時，但補貼所能夠支撐的盈利空間極小，連技術較為成熟的秸稈發(fā)電廠都處于虧損運營狀態(tài)。

　　(三)秸稈收集成本高、運輸時間長、儲存難度大，收儲運體系不暢

　　第一，收集成本高。秸稈的收獲季節(jié)性強，收獲期較短，秋收時節(jié)，農民都在搶收，分不出精力收集秸稈。加上農民收集秸稈所得的收入還不夠支付雇工費，而且國家對農民收集秸稈未予以補貼，所以農民收集秸稈的積極性不高。

　　第二，運輸時間長。“百里不運草，千里不運糧”，運費高是秸稈規(guī)�；�利用的瓶頸。我國秸稈資源分布不平衡，秸稈收集半徑越大，運輸時間越長，費用就越高。秸稈發(fā)電廠最理想的輻射區(qū)域是30—50公里，但為了收集到足夠的秸稈，一般需要輻射到50—100公里，造成企業(yè)成本增加。

　　第三，儲存難度大。秸稈本身不易防火、防水，難以長期儲存。企業(yè)收購輻射地域有限，與農地之間距離遠，運輸路程長，加之秸稈收集后缺乏初加工，容易出現(xiàn)腐爛，進而影響利用效果。

　　(四)核心技術不成熟，已有技術有待推廣

　　第一，我國秸稈綜合利用技術有待加強。2012年，我國秸稈綜合利用率達到74.1%，各種利用方式占可利用總量的比例分別為：肥料化利用量占26.4%，飼料化利用量占27.8%，基料化利用量占2.9%，能源化利用量占13.6%，原料化利用量占4.2%。可見，我國秸稈利用還停留在肥料化、飼料化、基料化等技術含量低、附加值小的農業(yè)化利用方式上，而發(fā)電、造紙、沼氣等技術含量高、附加值大的工業(yè)化利用方式所占比例很小。我國秸稈沼氣利用工程仍處于發(fā)展階段，規(guī)�；�生產和利用程度不高，主要用于生活供能，普遍存在規(guī)模小、運行狀況不佳的情況；傳統(tǒng)秸稈造紙污染嚴重、需水量大、能耗高，秸稈造紙有待清潔化、高效化。

　　第二，現(xiàn)有秸稈工業(yè)化利用的成熟技術有待推廣。但是由于這些技術的初期投入普遍較大，而目前政策所給予的支持力度不足，市場認知度不高，穩(wěn)定的消費市場尚未形成，使得現(xiàn)有技術推廣緩慢。

　　完善秸稈綜合利用的對策建議

　　(一)充分認識秸稈的資源價值，引導秸稈利用方向

　　第一，充分認識秸稈的資源價值。秸稈利用的關鍵在于提高其經(jīng)濟價值，政府應堅持“疏堵結合、以疏為主”的方針，提倡秸稈綜合利用，尋找高效利用秸稈的科技出路，使得企業(yè)及農民“有利可圖”，實現(xiàn)秸稈從“垃圾、廢棄物”到“寶貴資源”的轉變。

　　第二，確定秸稈綜合利用的重點方向，優(yōu)化產業(yè)鏈。秸稈利用由傳統(tǒng)化、低附加值向現(xiàn)代化、工業(yè)化、規(guī)�；�轉變，形成高效、清潔的利用方式是未來秸稈利用的方向和重點，是解決秸稈焚燒問題的治本之策。整合不同的秸稈利用方式以發(fā)揮秸稈資源所能帶來的最大效益，諸如熱電聯(lián)產、秸稈生產乙醇的廢渣再生產沼氣等。

　　(二)統(tǒng)籌規(guī)劃，構建長效機制，加大秸稈工業(yè)化利用政策支持力度

　　第一，設立專項資金，加強信息發(fā)布和技術指導，統(tǒng)籌中長期規(guī)劃，合理布局秸稈利用項目。資金來源可以是多方籌集，可以由國家專項撥款設立，也可從大氣污染防治專項資金中抽出一部分用于控制秸稈焚燒，支持秸稈綜合利用。各級政府應制定秸稈綜合利用中長期規(guī)劃，為秸稈利用提供工業(yè)化、規(guī)模化、標準化、現(xiàn)代化的體系、模式平臺及技術指南。各地應做好秸稈資源調查和評估工作，根據(jù)秸稈的分布特點，合理規(guī)劃秸稈利用項目和產業(yè)發(fā)展的地址和規(guī)模，延長秸稈梯級利用的產業(yè)鏈，逐步形成秸稈綜合利用區(qū)域化、專業(yè)化和產業(yè)化的格局。

　　第二，加強部門協(xié)作，形成政策合力。環(huán)保、農業(yè)、財政、能源、交通等各部門在各司其職的同時，要合力推進秸稈綜合利用的工作，不僅只是在禁燒上聯(lián)動，在綜合利用政策的制定、推行、落實上更需進行溝通和協(xié)作。

　　第三，構建秸稈綜合利用長效機制。對秸稈利用政策支持不應局限在項目前期，同時應延伸至中后期運行及監(jiān)督階段。大力扶持秸稈利用的龍頭企業(yè)，以點帶面，發(fā)揮輻射作用。積極發(fā)展秸稈利用小型企業(yè)，鼓勵就地消化秸稈。吸引社會資本進入秸稈綜合利用企業(yè)。構建包括資金扶持、財稅優(yōu)惠、交通運輸保障等措施的秸稈綜合利用政策體系。

　　第四，強化秸稈工業(yè)化、規(guī)�；�利用方式的政策支持體系。因地制宜優(yōu)化秸稈能源化利用的政策。對于大型秸稈發(fā)電、工業(yè)沼氣等規(guī)�；�項目，可整合資源，鼓勵大型企業(yè)參與；其他能源化的利用方式則可根據(jù)企業(yè)處理能力、效果等，科學制定補償標準，發(fā)揮中小企業(yè)靈活優(yōu)勢，充分利用民間資本。增加秸稈原料化利用的政策支持力度，尤其需進一步推進財政補貼政策及引導產業(yè)發(fā)展的具體措施。出臺針對秸稈原料化利用的更廣泛的稅收優(yōu)惠政策，將這些企業(yè)定位為資源綜合利用類企業(yè)，對此類企業(yè)的增值稅給予與秸稈能源化利用一致的即征即退增值稅優(yōu)惠。對秸稈工業(yè)化利用的生產設備建議納入農機補貼政策范圍，予以一次性補貼。

　　(三)健全秸稈收儲運體系

　　第一，落實秸稈農區(qū)普惠性扶持政策。補貼要能夠彌補農民的人工成本及企業(yè)的運輸成本，以調動雙方的積極性。根據(jù)不同的利用方式實行不同的補貼和獎勵標準，用梯級補貼制度使農民得到激勵，引導秸稈資源向工業(yè)化、規(guī)�；�、高附加值利用方式轉移。通過發(fā)展秸稈綜合利用項目，改善農村環(huán)境，優(yōu)化農村能源結構，增加農民收入，使當?shù)剞r戶真正得到實惠。

　　第二，針對收儲運環(huán)節(jié)分別予以政策支持。研究推廣高效秸稈田間處理、收集、打捆及儲運的裝備和技術。建立秸稈運輸?shù)摹熬G色通道”，以降低收購成本。根據(jù)各地秸稈總量、分布情況及覆蓋范圍，布局秸稈造紙廠、發(fā)電廠、大型沼氣等項目。

　　(四)提高秸稈利用科技含量，實現(xiàn)工業(yè)化、規(guī)模化利用

　　第一，對秸稈綜合利用中的共性問題和技術難題進行科技攻關。對現(xiàn)有的秸稈利用技術進行評估，尋找秸稈高效利用的技術突破口，科學定位各種技術方案的作用和適用范圍。從功能、用途、產品升級上加強秸稈利用的新方法、新工藝的研發(fā)，擴大應用領域，降低勞動強度。加強秸稈利用加工設備的研發(fā)，最大限度地節(jié)約成本，挖掘秸稈資源的利用潛力。

　　第二，建立秸稈綜合利用的技術創(chuàng)新和推廣示范體系。各級政府應結合《秸稈綜合利用技術目錄(2014)》，針對當?shù)貙嶋H情況，確定秸稈綜合利用的最優(yōu)技術路徑，有組織地進行技術培訓和普及，推廣成熟實用技術，重視技術交流、信息傳播和宣傳引導。